В связи с распространением в мире и в России новой коронавирусной инфекции, в целях препятствованию этому распространению, во многих субъектах РФ органами исполнительной власти субъекта РФ был введен «режим повышенной готовности», предусматривающий значительные ограничения прав граждан на передвижение. Органы исполнительной власти города Москвы вменили также обязанность для населения получать разрешение (специальный пропуск) столичных властей на передвижение по городу.

Соответствуют ли нормам законодательства РФ вышеуказанные меры и не вышли ли органы исполнительной власти субъектов РФ за пределы своих полномочий?

Право на свободу передвижения гарантировано положениями п. 1 ст. 27 Конституции РФ: каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. При этом, п. 3 ст. 55 Конституции РФ предусматривает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Таким образом, Основной закон страны недвусмысленно говорит о возможности ограничения конституционных прав граждан РФ только федеральными законами и только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В соответствии с положениями ст. 8 Закона РФ от 25.06.1993 г. № 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" право граждан на свободу передвижения в соответствии с законами РФ может быть ограничено на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности.

Указанный ФЗ № 5242-1 также однозначно говорит о возможности ограничения прав граждан на передвижение только в соответствии с законами Российской Федерации.

Верховный Суд Российской Федерации еще в далеком 2000 году в своем Определении от 29.12.2000 г. № 5-Г00-137, толкуя вышеназванные положения Конституции РФ и ФЗ № 5242-1 пришел к выводу о том, что допускаемые согласно части 3 статьи 55 Конституции РФ ограничения прав и свобод гражданина возможны лишь на федеральном уровне, субъекты Российской Федерации, к числу которых относится Москва, такими полномочиями не наделены.

Следует ли из вышеназванного, что НПА субъектов РФ о введении режима повышенной готовности, ограничивающие права граждан на передвижение не соответствуют законодательству РФ или органы исполнительной власти субъектов РФ все же вправе устанавливать ограничения конституционных прав граждан в рамках особых режимов проживания граждан, о которых упоминается в ст. 8 Закона РФ от 25.06.1993 г. № 5242-1?

Особые режимы проживания населения в случаях опасности распространения инфекционных заболеваний предусмотрены:

1.Федеральным конституционным законом от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», согласно которому эпидемии относятся к обстоятельствам, представляющим угрозу жизни и безопасности граждан (пункт «б» статья 3), а введение карантина рассматривается в качестве меры, применяемой в условиях чрезвычайного положения, введенного при наличии обстоятельств, указанных в п. «б» ст. 3, то есть при эпидемиях (п. «б» ст. 13);

2.Федеральным законом от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», согласно которому в случае угрозы распространения инфекционных заболеваний ограничение передвижения населения осуществляется в рамках карантина (статья 1, пункт 1 статьи 31), карантин вводится на основании предложений, предписаний главных государственных врачей (пункт 2 статьи 31), порядок осуществления карантина устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 3 статьи 31).

Обращаю внимание, что актами органов исполнительной власти большинства субъектов РФ, в том числе, в Москве, в отношении населения был введен не карантин, а режим повышенной готовности, который не является по смыслу ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и ФКЗ «О чрезвычайном положении» особым режимом проживания.

Что же тогда понимается под режимом повышенной готовности?

Согласно статье 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» режим повышенной готовности – это режим функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, это порядок организации деятельности органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и основные мероприятия, проводимые указанными органами и силами.

Следовательно, режим повышенной готовности адресован органам управления и силам государственной системы предупреждения чрезвычайных ситуаций и определяет режим работы, порядок организации деятельности и проводимые ими мероприятия.

Означает ли это, что главы субъектов РФ не вправе ограничивать право граждан на передвижение и все принятые НПА не соответствуют законодательству?

Полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, при введении режима повышенной готовности, установлены пунктом 10 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и могут включать:

а) ограничение доступа людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации.

Таким образом, на наш взгляд, в соответствии с пп. а п. 10 ст. 4.1. ФЗ от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», при условии, когда еще органами исполнительной власти РФ не введен режим ЧС на территории субъекта РФ, но, в то же время, на данной территории существует реальная угроза возникновения чрезвычайной ситуации – главы субъектов РФ вправе ограничивать доступ людей и транспортных средств на данную территорию.

При этом, справедливо мнение ряда наших коллег-юристов относительно толкования указанного полномочия. Коллеги утверждают, что «ограничение доступа людей на территорию предполагает обозначение (огораживание) определенной территории от проникновения граждан, то есть это полномочие не впускать на определенное место людей, а не выпускать людей (во внешний мир) из места жительства (пребывания). НПА, принятыми большинством глав субъектов РФ по сути вводится не ограничение доступа «на определённую территорию», а вводятся ограничения по пребыванию во всех публичных и частных пространствах и помещениях на всей территории субъекта РФ, что несовместимо с положениями пп. «а» п. 10 ст. 4.1 Федерального закона от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Данное мнение действительно логично и кажется обоснованным. Коллеги убеждены, что законодатель, наделив глав субъектов РФ такими полномочиями, предполагал, что реализовывать их глава субъекта РФ вправе только лишь на части территории субъекта (которую коллегами предлагается «огородить»), а не на всей территории субъекта.

При такой логике, остаются не решенными несколько вопросов: каков территориальный предел данных полномочий? Если ограничить доступ граждан и ТС к 99 % территории субъекта РФ, а на 1 % территории ограничения не вводить – это будет соответствовать закону? Что делать в случае, если эвакуация граждан с территории, доступ к которой был ограничен, силами органов власти субъекта РФ не представляется возможным, а режима ЧС межрегионального или федерального характера все нет и нет? Вправе ли глава субъекта РФ, в таких обстоятельствах (до введения режима ЧС межрегионального или федерального характера), регулировать повседневный распорядок дня тех граждан, которые остались на данной территории (например: проживающих в городах-миллионниках), исходя из соображений безопасности жизни и здоровья всех граждан (в том числе жизни тех, которые находятся за пределами такой территории)?

Тем не менее, пп. «а» п. 10 ст. 4.1 Федерального закона от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ предусматривается полномочие глав субъекта РФ ограничивать право граждан на передвижение, выражающееся в ограничении допуска к территории, на которой существует угроза чрезвычайной ситуации. При ухудшении обстоятельств: при увеличении площади территории субъекта, на которой имеется риск ЧС, вплоть до размеров, сопоставимых с площадью всего субъекта РФ, при отсутствии ресурсов у органов исполнительной власти субъектов РФ, позволяющих эффективно противодействовать распространению, к примеру, какой-либо инфекции – в рамках положений Федерального закона от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ уровень реагирования на подобную ЧС является федеральным и должен быть введен режим ЧС межрегионального или федерального уровня именно органами государственной власти РФ, которые и вправе принимать решения, реализация которых предполагает ограничение прав граждан РФ, в том числе, и на передвижение.

В условиях, когда обстоятельства распространения новой коронавирусной инфекции еще две недели назад свидетельствовали о возникновении риска возникновения ЧС межрегионального или даже федерального характера, то и уровень реагирования в рамках положений вышеназванного законодательства РФ должен был быть федеральным, а не региональным. На сегодняшний день, когда уже очевиден масштаб событий (ЧС федерального характера) и уровень принятия должных решений (федерального уровня), главы субъектов РФ,

- имея в арсенале только лишь инструменты/меры, предусмотренные режимом повышенной готовности,

- при отсутствии юридически значимых действий органов федеральной власти РФ, предусмотренных законодательством РФ в качестве реакции на ЧС федерального уровня

и, в тоже время!, под угрозой применения мер «не только административного характера в случае, если не будет что-то вовремя доделано» первым лицом государства вынуждены искать баланс между нарушением конституционных прав граждан на передвижение и мерами по противодействию распространению инфекции, с нетерпением дожидаясь должных мер федерального управленческого уровня.

Автор статьи: Зеленин Константин, ведущий юрист кабинета адвоката Алексея Михальчика.